פסק-דין בתיק רע"ב 9552/09

הנשיאה (בדימ') ד' ביניש:

1.        לפנינו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב-יפו (השופט צ' גורפינקל) שניתן ביום 12.11.2009 בעע"א 2270/09 כהן נ' שירות בתי הסוהר. בערעור קובלות המערערות 1 ו-2, אסירות השפוטות האחת ל-24 שנות מאסר והאחרת למאסר עולם, המרצות את עונשן בבית הסוהר "נווה תרצה" ועמן האגודה לזכויות האזרח בישראל (להלן: המערערות), על החלטת בית המשפט קמא שלא מצאה טעם לפגם במדיניות חדשה שהנהיג שירות בתי הסוהר (להלן גם: המשיב), עובר להגשת העתירה, לפיה הוגבלה עד למאוד כמות הספרים שאסיר הורשה להחזיק בתאו ונמנע מהאסירים לקבל ממבקרים ספרים, חוברות ודיסקים. החלטנו לדון בבקשה כבערעור גופו לאחר מתן רשות ערעור.

התשתית העובדתית

2.        לפני הגשת העתירה נהג המשיב להתיר לאסירים להחזיק עד שמונה ספרי קריאה בתאיהם ולקבל מדי חודשיים עד חמישה ספרים חדשים ממבקרים. כמו כן, זכו המערערות, כיתר האסירים, לקבל כתבי עת, חוברות ועיתונים מן הבאים לבקרן. מדיניות זו באה אל סופה ותחתה באה מדיניות חדשה שנקבעה בפקודות נציבות בתי הסוהר מס' 04.50.00 ו-04.33.00, לפיה חל איסור על הכנסת ספרים, דיסקים, חוברות וכתבי עת באמצעות מבקרים. האסירות נדרשו להסתפק בחומרים המצויים אצלן, באלו המצויים בספריית בית הסוהר או לרכוש דבר חפצן בקנטינה בבית הסוהר. כמו כן, בהתאם למדיניות החדשה הוגבל מספר הספרים המותרים להחזקה בתא בכל רגע נתון לספר קריאה אחד, ארבעה ספרי לימוד במידה שהאסיר משתתף במסגרת לימודים פורמאלית וארבעה ספרי דת. בצורה דומה אף הוגבל מספר כתבי העת המותרים להחזקה בתא לארבעה בכל רגע נתון וכמות הדיסקים המותרת הוגבלה לעשרה. באשר לדיסקים דרך הרכישה הפכה לדרך היחידה לקבלם.

3.        כנגד המדיניות החדשה עתרו המערערות לבית המשפט לעניינים מנהליים. בית המשפט קמא דחה את עתירתן בקובעו כי לא מצא את מדיניות המשיב בעניין החזקת ספרים ודיסקים או רכישתם, כמו גם את המדיניות האוסרת הכנסת ספרים וחומרים כיוצא בזה על-ידי מבקרים, כלא סבירות. על פסק דינו זה הוגשה בקשת הערעור שלפנינו.

4.        בתגובה הראשונה, שהוגשה מטעם המשיב ביום 31.8.2010, צוין כי המדיניות שהיתה נשוא ההליך נבחנה מחדש והוחלט על שינויה. מן הפן האחד נקבע כי כל אסיר יהא רשאי להחזיק בו-זמנית שלושה ספרי קריאה. נוסף על ספרים אלו, יתאפשר לכל אסיר הזכאי לכך להחזיק שני ספרי דת. על ספרי הדת יתווספו גם ספרי לימוד לאסירים הרשומים כאסירים לומדים כך שסך כל הספרים אשר רשאי להחזיק אסיר לומד "דתי" יעמוד על שבעה ספרים. לאסיר לומד שאינו "דתי" יותר להחזיק סך של חמישה ספרים. כמות הדיסקים המותרת להחזקה נותרה עשרה דיסקים ולא חל כל שינוי במדיניות האוסרת על הכנסת ספרים, כתבי עת וכיוצא בזה על-ידי מבקרים.

5.        ביום 15.9.2010 קיימנו דיון בערעור. בתום הדיון ולאחר ששמענו את טיעוני הצדדים החלטנו כי על המשיב להגיש "תשובה מפורטת בה יבהיר מה היה הבסיס בנתונים ובעובדות לשינוי המדיניות של נציב שב"ס ביחס להכנסת חומרים וחפצים לבתי הסוהר; מה הסיבה והתשתית המצדיקים צמצום החזקת ספרים וחומרים בתאי האסירים". כמו כן נתבקש המשיב ליתן דעתו לטענות המיוחדות ביחס למצב בעניין זה בבית הסוהר לנשים "נווה תרצה".

6.        בהודעתו האחרונה, שהוגשה ביום 31.5.2011 בהמשך להחלטתנו דלעיל, שב המשיב והודיע על שינוי נוסף במדיניות נשוא הערעור. כך הודיע על התרת האיסור הגורף בכל הנוגע להכנסת ספרים, כתבי עת וכיוצא בזה על-ידי מבקרים. המשיב סיכם את מדיניותו העדכנית (להלן: המדיניות המעודכנת), כדלקמן: אסיר רשאי להחזיק בכל רגע נתון עד שלושה ספרי קריאה, שני ספרי דת ולאסיר הרשום כאסיר לומד מספר ספרי לימוד נוספים כך שסך כל הספרים שרשאי אסיר "דתי" להחזיק יעמוד על שבעה. לגבי אסיר שאינו "דתי" יעמוד מספר הספרים על חמישה. מספר הדיסקים המותר להחזקה לכל אסיר עומד על עשרה ואינו משתנה. נוסף על כך, המדיניות הקודמת שאסרה על הכנסת ספרים על-ידי מבקרים בטלה, וכעת תתאפשר הכנסה של עד שני ספרים או שני פריטים מדי חודש לכל אסיר, ובלבד שסך כמות הספרים לא תעלה על המגבלות לעיל.

           אם כן, נכון להיום לפי הודעת בא כוח המשיב, שבה על כנה האפשרות שאסירים יקבלו ספרים מידי מבקרים. משכך, שוב ישנן שלוש דרכים לקבלת ספרים, הפתוחות בפני האסיר החפץ לקרוא; באמצעות הספרייה, באמצעות רכישה בקנטינה בבית הסוהר או באמצעות קבלה ממבקרים. האפשרות לעיין ולקרוא בספרים המצויים באוסף הספרייה מוגבלת ותלויה בהיקפו של אוסף הספרייה. הספרייה כוללת ספרים במספר שפות כאשר השפה העברית היא השלטת. מסיבה זו כמות הספרים בספרייה אותה יכולה לקרוא המערערת 2, ששפת אמה ערבית ואינה שולטת בשפה העברית, היא מטבעה מוגבלת. המשיב אינו שוקט על שמריו ואוסף הספרייה מתעדכן ומתרחב מדי שנה על ידי רכישת ספרים חדשים בשפות השונות.

טענות הצדדים

7.        המערערות טוענות כנגד שני ראשיה של מדיניותו המעודכנת של המשיב. ראשית, טוענות המערערות כנגד הגבלת מספר הספרים שאסיר רשאי להחזיק בכל נקודת זמן, בין אם מספר זה הינו אחד כפי שקבעה המדיניות נשוא הערעור ובין אם מספר זה עומד כיום על שלושה, כפי שמעדכן המשיב. שנית, טוענות המערערות כנגד ההגבלה על הכנסת ספרים על-ידי מבקרים. תחילה, קבלו הן על עצם האיסור הגורף, וכעת על הגבלת מספר הספרים לשניים והותרת האיסור ביחס לדיסקים.

           המערערות טוענות כי המדיניות האמורה של המשיב, על שני ראשיה, נעדרת הסמכה מפורשת בחוק, אינה סבירה, ופוגעת פגיעה שאינה מידתית בזכויות חוקתיות של האסירות, בהן חופש הביטוי, הזכות לחירות רוחנית וכבוד האדם. כמו כן, טוענות המערערות כי יש במדיניות זו כדי לפגוע באינטרס השיקום של האסירות והיא עולה כדי אפליה. זאת, כיוון שהספרייה, המהווה את המקור העיקרי לספרים בשל ההגבלות על הכנסת ספרים על-ידי מבקרים ובהינתן מצבם הכספי הירוד של אסירים מסוימים, חסרה אוסף ספרים מקיף בשפות שאינן עברית, כגון ערבית.

           כמו כן, טוענות המערערות, כי יש בהגבלות הקיימות על רכישת ספרים על-ידי האסירים באמצעות שירות בתי הסוהר כדי להוות מגבלה תוכנית מהותית פסולה. הגבלות מסוג זה אוסרות למשל על רכישת חומר שלגביו קיים חשש סביר כי יגרום סיכון לביטחון המדינה או לביטחון בית הסוהר. לשיטתן של המערערות לא רק בהגבלות על היקף הספרים המותר אלא גם בהגבלות על תוכן הספרים ישנה פגיעה בלתי מידתית בזכויותיהם של האסירים. במסגרת זו אף ביקשו המערערות לקבל לידיהן רשימות פרי עטו של שירות בתי הסוהר, הכוללות ספרים אסורים וספרים מותרים לרכישה על-ידי אסירים.

8.        המשיב טוען בתגובה כי הסמכות לקבוע אלו פרטי ציוד רשאי אסיר להחזיק בתאו כמו גם את דרכי קבלתם מוקנית לו מכוח פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן: פקודת בתי הסוהר), והיא נחוצה וחיונית לצורך ניהולו התקין של בית הסוהר. לשיטתו, המדיניות המעודכנת, שקבע לעניין כמות הספרים המותרת ודרכי קבלתם, מהווה איזון ראוי בין מספר רב של שיקולים. מחד גיסא, ניצבים שיקולים שעיקרם רווחת האסיר ובהם שמירה על חופש הביטוי וחופש הדת והפולחן של האסיר, וקידום שיקומו של האסיר. מאידך גיסא, ניצבים שיקולים הנוגעים לביטחונם של כלל האסירים בבית הסוהר, לאבטחת שוויון בתנאי כליאתם של האסירים, ולשמירה על הסדר והמשמעת בבית הסוהר. במסגרת זו שירות בתי הסוהר נדרש להיערך ולשקול תרחישים של שריפה בתאי האסירים התלויים בכמות החומר הדליק בתא. כמו כן, על שירות בתי הסוהר להידרש להשפעת עומס הציוד על הצפיפות בתאים ועל יכולת אנשי הסגל לבצע בדיקות בתאים, בחיפוש אחר חפצים אסורים כגון סמים ואף כלי נשק. נוסף על כך, טוען המשיב, כי עומס רב של ציוד מקשה על משימת ניוד האסירים בין התאים השונים ובין בתי הסוהר. ביחס לסוגיית כמות הספרים המותרת להכנסה באמצעות מבקרים, טוען המשיב, כי יש להתחשב בשיקולים נוספים ובהם הצורך לבדוק בקפידה את החפצים המועברים לתוך כתלי בית הסוהר מחשש להימצאות חפצים אסורים או תוכן אסור. בהקשר זה, צוין בתגובה שהגיש בא כוח המשיב לבית המשפט ביום 31.5.2011, כי בשנת 2008 דווח בשני מחוזות מתוך שלושה הקיימים בשירות בתי הסוהר, על 1073 אירועים בהם נמצאו חומרים אסורים - ובכלל זה אמל"ח וסמים - אצל אסירים ובשנת 2009 דווח על 1319 אירועים כאלה. היתר להכנסת ספרים נוספים על-ידי מבקרים יחייב, אפוא, את המשיב בהקצאת כוח אדם נוסף למשימה זו.

           המשיב גורס כי מדיניותו המעודכנת נסמכת על עבודת מטה ממושכת ומהווה איזון ראוי בין כלל השיקולים שצוינו, הן בעניין כמות הספרים והדיסקים המותרת להחזקה בכל רגע נתון והן באשר לדרכי קבלתם. המשיב טוען כי המדיניות המעודכנת מתאימה לכלל בתי הסוהר וגם לבית הסוהר "נווה תרצה". לשיטתו של המשיב מדיניותו סבירה ומידתית וככזו אין מקום להתערב בה.

השאלה העומדת לדיון

9.        נוכח שינוי המדיניות עליו כאמור הודיע המשיב לבית המשפט לאחר הדיון בערעור, השתנתה התשתית העובדתית שהיתה בפני בית המשפט קמא ואין עוד מקום לדון בטיעוני העותרות ככל שהם מופנים כנגד ההגבלה הגורפת על הכנסת ספרים באמצעות מבקרים. המערערות לא מצאו פגם במדיניותו הקודמת של המשיב לפיה מבקרים היו רשאים להעביר לאסירים עד חמישה ספרים מדי חודשיים, כפי העולה מסעיף 8 לבקשת רשות הערעור. כיום המדיניות החדשה קובעת כי ניתן להכניס עד שני ספרים מדי חודש. כלומר, שמדי חודשיים ניתן להכניס עד ארבעה ספרים. אין בהסדר החדש שנקבע כדי להוות שינוי מהותי לעומת המצב הקודם ולפיכך איננו רואים הצדקה להתערב בשינוי שחל במדיניותו המעודכנת של המשיב בעניין זה. נוכח דברים אלו המחלוקת האמיתית מתמקדת בראש הראשון של הערעור, בעניין עצם הגבלת כמות הספרים והדיסקים המותרת להחזקה בתא ברגע נתון. לבחינת מדיניות זו נפנה כעת.

סמכות המשיב להגביל את כמות הספרים המותרת להחזקה בתא

10.      נקודת המוצא הינה שזכויות היסוד של אדם, פרט לחופש התנועה, אינן נשללות מעצם מאסרו. יחד עם זאת, לעיתים שלילת החירות הכרוכה במאסר עשויה להגביל מימוש של זכויות אחרות: